De Nederlandse overheid legt op dat Nederlandse producenten van kunststofproducten vanaf 2027 een minimumpercentage aan gerecycled plastic moeten gebruiken bij de vervaardiging van nieuwe kunststofproducten. Deze eis gaat vooruit op Europese regelgeving. Als gevolg hiervan staan Nederlandse kunststofverwerkers voor de uitdaging van een tekort aan hoogwaardig gerecycled materiaal en hogere kosten, waardoor ze achteropraken ten opzichte van buitenlandse concurrenten. Het gevolg kan zijn dat de kunststofverwerking op basis van fossiele grondstoffen simpelweg verplaatst wordt naar het buitenland, wat de weg naar een circulaire economie en de financiële gezondheid van Nederlandse kunststofverwerkers ondermijnt.

Hoewel de Europese Unie (EU) streeft naar een circulaire economie, is de vraag naar gerecycled plastic in jaren niet zo laag geweest. Slechts 15 procent van het Europese plastic wordt gerecycled, en recyclingbedrijven zien de vraag dalen. Het geringe recyclingpercentage wordt steeds verklaard door het gebrek aan stimulansen om over te stappen op het goedkopere nieuwe fossiele plastic (“virgin”).

In anticipatie op de nieuwe EU-wetgeving vanaf 2030 richt de Nederlandse overheid zich op de bijmengverplichting die vanaf 2027 van kracht is voor een cruciale schakel in de kunststofketen: de kunststofverwerker. Het doel is om circulaire productie te bevorderen; eerder heeft de Nederlandse overheid al de verkoop van plastic wegwerpartikelen verboden, en in veel Nederlandse gemeenten wordt kunststofafval gescheiden ingezameld.

De Nederlandse overheid streeft naar een vermindering van CO₂-uitstoot door het gebruik van nieuw plastic te verminderen. Met de geplande introductie van de NCPN (Nationale Circulaire Plastic Norm), ook bekend als de kunststof bijmengverplichting, worden kunststofverwerkers verplicht om een bepaald percentage gerecycled kunststof of biogebaseerd kunststof “bij te mengen” in hun productieproces. Op deze manier hoopt de Nederlandse overheid de vraag naar kunststofrecyclaat en biogebaseerd plastic te stimuleren.

Naar verwachting wordt de Nederlandse verplichting in 2027 ingevoerd met een bijmengpercentage van ongeveer 15 procent, mogelijk oplopend tot 30 procent in 2030. Hoewel de EU van plan is om vergelijkbare wetgeving in 2030 in te voeren, zijn er nog geen duidelijke bijmengpercentages vastgesteld.

De ambitie van de Nederlandse overheid om voorop te lopen op de EU heeft volgens ABN Amro grote gevolgen voor de marktpositie van de Nederlandse kunststofverwerkende industrie. Harold de Graaf, algemeen directeur van de Federatie Nederlandse Rubber- en Kunststofindustrie (NRK), bevestigt dit en is kritisch over de bredere reikwijdte van de Nederlandse vereisten. Hij benadrukt dat de EU-richtlijnen per productsoort gelden, terwijl de Nederlandse bijmengverplichting is gericht op de verwerker en dus van toepassing is op alle kunststofproducten. Bovendien is de bijmengverplichting nationaal georiënteerd en geldt niet voor buitenlandse aanbieders van kunststofproducten op de Nederlandse markt vanwege de importvrijstelling. Dit creëert een ongelijk speelveld voor de Nederlandse kunststofverwerker, wat mogelijk leidt tot een verschuiving van productie naar het buitenland en het niet behalen van de beoogde verlaging van CO₂-uitstoot.

Is de bijmengverplichting te laat voor de recycler en te vroeg voor de verwerker?

Op dit moment is de prijs voor kunststofrecyclaat en biogebaseerd plastic aanzienlijk hoger dan die van virgin kunststof, wat resulteert in een beperkte vraag naar gerecycled materiaal. Nederlandse recyclers ervaren hierdoor moeilijkheden om hun bedrijf draaiende te houden, met zelfs het recente faillissement van het Nederlandse recyclingbedrijf Umnicorp in januari. Er bestaat bezorgdheid dat deze ongunstige prijsverhouding ook andere recyclers negatief zal beïnvloeden, wat mogelijk leidt tot een vermindering van de Nederlandse sorteer- en verwerkingscapaciteit en een toename van kunststofafval dat verbrand wordt. Desondanks is het doel van de EU om de komende jaren juist aanzienlijk meer te recyclen, zoals ook beschreven wordt in de Volkskrant. Voor recyclingbedrijven kan een bijmengverplichting op Europees niveau gunstig zijn, maar deze komt mogelijk te laat.

Voor de verwerker komt de versnelde invoering van de Nederlandse bijmengverplichting juist te vroeg. Allereerst is er onvoldoende kwalitatief hoogwaardig kunststofrecyclaat beschikbaar om aan de toekomstige vraag te voldoen. Ten tweede zijn veel kunststofverwerkers afhankelijk van de ontwikkeling van chemische recycling en de beschikbaarheid van biogebaseerde alternatieven, een markt die nog niet volledig ontwikkeld is. Ten derde vereist het gebruik van recyclaat extra investeringen in machines, matrijzen, personeelsopleiding, certificering en tests. Deze drie factoren resulteren in een hogere kostprijs voor kunststofproducten van recyclaat of biogebaseerde kunststoffen in vergelijking met producten van virgin materiaal. Hierdoor kan de Nederlandse kunststofverwerker, die afhankelijk is van afzet op de Nederlandse markt, niet concurreren met buitenlandse verwerkers die niet aan deze norm hoeven te voldoen. Dit vormt met name een directe bedreiging voor de financiële gezondheid van de Nederlandse kunststofverwerker. Het zou effectiever zijn om een bijmengverplichting uitsluitend op Europees niveau in te voeren.

Te weinig kwalitatief recyclaat beschikbaar

Van 2027 tot 2030, met de huidige plannen op zowel Nederlands als Europees niveau, wordt een stijging van de prijs van recyclaat verwacht. Een rapport van KPMG van september vorig jaar wijst echter op een tekort aan kunststofrecyclaat in 2030 om aan de kunstmatig gecreëerde vraag te voldoen. Onder de vernieuwde regelgeving stijgt de vraag van 1 megaton kunststofrecyclaat in 2022 naar 2,2 megaton in 2030. Het geschatte aanbod van recyclaat in 2030 ligt echter rond de 1 megaton, wat 55 procent lager is dan de verwachte vraag. KPMG concludeert dat het niet aan de verwerkingscapaciteit ligt, aangezien recyclers al aan het opschalen zijn. Het risico bestaat echter dat als recyclers failliet gaan voor 2030, een deel van de verwachte recyclingcapaciteit verloren gaat.

Het grote verschil tussen vraag en aanbod van recyclaat wordt volgens KPMG voornamelijk veroorzaakt door een gebrekkig aanbod van plastic afval. Er wordt verwacht dat er onvoldoende aanvoer is van schoon kunststofafval dat kan worden verwerkt tot recyclaat. Het sluiten van dit gat vereist stoppen met het exporteren van plastic afval naar landen zoals India, Turkije en Indonesië. Daarnaast is het noodzakelijk te investeren in betere afvalscheiding en -sortering, verminderde verbranding van plastic afval en een grotere inzet op de import van kunststofafval.

Chemische recycling als alternatief

Mechanische recycling, de meest gangbare vorm van recycling, heeft als nadeel dat het verkregen recyclaat niet altijd schoon genoeg is of de benodigde stabiliteit mist voor specifieke toepassingen. Dit geldt met name voor strenge eisen zoals die voor voedselverpakkingen, waar het kunststof in contact komt met voedsel. Veel kunststofverwerkers zien daarom de noodzaak om te investeren in chemische recycling. Bij chemische recycling wordt het kunststof via een chemische reactie teruggebracht tot olie, waarna het opnieuw kan worden verwerkt tot kunststof. Dit proces vergt veel energie en de capaciteit is momenteel beperkt. Onderzoek in opdracht van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) toont aan dat sommige kunststofverwerkers aangeven niet te kunnen voldoen aan de bijmengverplichting als ze afhankelijk zijn van mechanische recycling.

Ingeborg Gort, een van de auteurs van het rapport, bevestigt dat voor veel kunststofverwerkers de haalbaarheid van de bijmengverplichting grotendeels afhangt van het aanbod uit chemische recycling. Momenteel vormt dit aanbod slechts een klein deel van de totale recyclecapaciteit. Uit een enquête gekoppeld aan het RVO-onderzoek blijkt dat bijna de helft van de verwerkers verwacht dat het gebruik van recyclaat productiebelemmeringen met zich meebrengt.

Verwerkers moeten tijdig actie ondernemen

Ondanks onzekerheden over de uitvoering van aankomende wetgeving is één ding zeker: de komende jaren zullen er aanzienlijke veranderingen plaatsvinden op Nederlands en Europees niveau met betrekking tot de bijmengverplichting. Ons advies aan Nederlandse kunststofverwerkers is om snel in gesprek te gaan met recyclers en afspraken te maken over de beschikbaarheid van geschikt kunststofrecyclaat in de toekomst.

Het is essentieel om vroegtijdig proef te draaien met het nieuwe materiaal om de haalbaarheid en prestaties te beoordelen. Mogelijk zijn langere doorspoeltijden of extra reinigingswerkzaamheden tussen productieprocessen nodig om mogelijke verontreinigingen van materialen te minimaliseren bij de overgang naar recyclaat en biogebaseerde kunststoffen. Rond juni zal de overheid de eerste subsidiepot van 69 miljoen euro openstellen. Deze subsidie kan worden gebruikt voor bijvoorbeeld aangepaste matrijzen of als financiële ondersteuning om machines tijdelijk stil te zetten, zodat proeven met recyclaat of biogebaseerde kunststoffen kunnen worden uitgevoerd.

Conclusie

De Nederlandse kunststofproducten zullen duurder worden door de hogere kosten van kunststofrecyclaat en de verhoogde productiekosten in vergelijking met nieuw materiaal. Aangezien de bijmengverplichting gericht is op verwerkers van kunststofproducten, kunnen de gestegen kosten niet volledig worden doorberekend aan de afnemers. Het grootste probleem voor Nederlandse kunststofverwerkers is echter dat de Europese regelgeving tot 2030 niet overeenkomt met de Nederlandse bijmengverplichting. De Nederlandse overheid kiest voor een nationale aanpak binnen een Europees speelveld, wat vooral door de vervroegde invoering bedreigend is voor de markt van kunststofverwerkers in Nederland. Als de prijsverschillen te groot worden, zullen afnemers op zoek gaan naar goedkopere alternatieven buiten Nederland, waar deze bijmengverplichting niet van toepassing is.

Dit is nadelig voor de circulaire transitie, aangezien de totale kunststofproductie niet noodzakelijk afneemt en de Nederlandse economie hierdoor wordt beïnvloed. De productie verplaatst zich simpelweg naar het buitenland. Voor Nederlandse kunststofverwerkers met een beperkt marktaandeel in Nederland kan dit betekenen dat ze zich volledig gaan richten op buitenlandse markten. Het kan ook leiden tot specialisatie in producten waarin het gemakkelijker is om aan de norm te voldoen. Hierdoor blijft de technologische ontwikkeling van producten met complexe eisen, zoals die voor de lucht- en ruimtevaarttechniek en hightechindustrie, achter.